'최경환노믹스'의 사회정책적 함의와 평가_비정규 가계소득과 기업소득의 환류 체계 구축 방안



글│김성희(센터 전 소장/센터 이사)

1. 최경환노믹스의 등장 배경과 함의

최경환 경제팀은 과거와는 구별되는 새로운 질의 경제 정책을 발표했다. ‘성장을 통한 분배’라는 낙수효과만을 강조하던 성장 중심 신자유주의 정책에서 ‘분배를 통한 성장’ 또는 소득주도 성장모델을 반영하는 ‘신자유주의+α(신자유주의 수정보완 정책)’의 흐름을 반영하고 있다. 이 흐름은 금융 위기로 드러난 신자유주의 체제의 허점을 막기 위한 긴급 처방책으로서 일시적 성격을 지녔지만, 또 한편 새로운 체제로의 변화라는 구조적 변화의 시작으로도 비치고 있다.

이미 밀레니엄을 전후로 시장화, 개방화, 금융화를 일면적으로 강조했던 워싱턴 컨센서스하의 신자유주의 정책이 민관협치(governance)와 빈곤감소 전략, 취약계층 보호 등을 포함하는 확장된 워싱턴 컨센서스(또는 포스트 워싱턴 컨센서스)로 변화하는 과정을 거쳤다. 최근 금융 위기에 대응하기 위해 일시적으로(결과적으로 볼 때) 펼쳐졌던 정책 기조의 연장선상에서 심각한 양극화와 중하층의 소득 감소로 인한 내수 부진과 생활 불안정화 양상을 극복하기 위한 대안 마련의 필요성도 꾸준히 제기되고 있다. 소득주도 성장담론이 주목받는 것도 이런 맥락이다. 물론 미국의 오바마케어나 최저임금 인상 시도 등의 신자유주의 수정책과 공화당의 연방예산 자동삭감(sequest) 조치 등 신자유주의 재정건전성 이데올로기는 계속 충돌을 빚고 있다. 더구나 금융 세계화의 기조와 금융과 자본의 결탁으로 이루어진 지배 블록은 여전히 건재하기에 신자유주의 체제를 벗어난 근본적 변화가 나타나고 있는 것은 아니다.

이 와중에 등장한 최경환 경제팀의 정책도 외형적으로 볼 때는 금융화, 개방화, 시장화, 민영화, 유연화라는 신자유주의 정책의 기조가 바뀌지 않은 채, 소득 향상을 통한 내수 진작의 중요성에 주목하는 신자유주의 보완책의 성격을 가진다. 또한 관계 부처가 총동원되고 경제 부처들만이 아니라 노동부, 복지부 등 사회정책 부처와 관련된 정책이 망라되어 있어, 박근혜 정부의 2기 구상이라고 부를 만하다.

최 경제팀의 구상의 쟁점은 소비와 투자를 동시에 살리는 처방이 과도한 가계 부채, 고령화 사회 진입, 서비스 산업 낙후성의 문제도 해결할 수 있느냐에 있을 것이다. 민자 유치를 중요한 축으로 삼는 재정확대 정책과 빚내서 부동산 투자를 하도록 유도하는 부동산 경기활성화 방책(또 뒤이은 한국은행의 금리인하 발표)은 부채주도 성장모델로서 과도한 가계 부채라는 진단과 상극이다. 투자 활성화와 경기 활성화를 위해서 소득주도 성장의 담론은 단지 활용되는 데 그치는 것이다. 양극화를 제어하는 신자유주의 수정보완책이 아니라, 양극화를 방치하는 신자유주의 정책의 연속이자 오히려 강화라고 할 것이다. 서비스 산업 경쟁력 강화 방안의 핵심은 뒤이은 영리병원 투자유치와 규제완화에 있다. 그 외 정책은 기존의 정책을 쓸어 담아놓은 티가 역력하다. 신자유주의 규제완화, 민영화, 개방화의 추세를 공공성이 강한 산업에 적극 도입하겠다는 의도가 뚜렷하다. 소비와 투자의 침체를 불러온 구조적 문제의 배후에는 기업 양극화를 초래한 규제완화, 시장화 일변도의 정책이 도사리고 있다. 이런 문제 인식은 현 정부에 없다. 구조적 문제를 현상적으로만 진단하고 기존에 추진하려던 정책을 진단과 무관하게 끼워넣기 식으로 관철하려는 행태는 어떤 지향의 정책인가와 무관하게 정책 구상과 실행의 설득력을 가지기 어렵다.

2. 민생 정책의 내용과 쟁점: 비정규직을 중심으로

기업 소득과 가계 소득의 환류 장치의 핵심 중 하나로서 거론된 비정규직 처우개선 항목은 가짓수가 많다. 비정규직의 정규직 전환 가이드라인 제정, 비정규직의 정규직 전환 촉진을 위한 임금 지원, 공공부문 비정규직의 단계적 정규직 전환, 건설 일용직 처우개선 대책, 비정규직의 사용규제 합리화, 시간선택제 활성화를 위한 지원 확대, 취약계층 근로자 처우 개선-임금체불 방지, 노사정위원회 및 노사협의회 비정규직 대표 참여, 비정규직 남용 방지와 차별 개선을 위한 종합대책 마련 등이다.

반찬 많다고 배가 부른 건 아니다. 기존 정책의 재탕이고 의지를 재천명하는 수준에 그치는 게 대부분이다. 먹던 반찬 새 그릇에 담아 다시 내온 격이다. 그런데 슬쩍 파견대상 확대가 끼어든다. 처우개선책엔 새로운 게 없고, 논란이 큰 규제완화 사안이 따라 나왔다. 상한 음식을 맛없는 여러 반찬에 슬쩍 끼워 넣은 격이다. 그리고 왜 정규직화 유도 방안은 항상 기업에게 주는 우회 지원금으로만 지급되는가? 비정규직화로 이득을 보는 기업에게 지원금 줘서 정규직화를 유도하는 정책이 과연 실효성 있는 정책인가?대안은 있다. 고용의 책임성을 묻는 견인 장치(비정규직화로 인한 사회적 비용 전가에 대한 부담 제도화)와 고용 전환의 비용을 분담해 주는 유인 장치(지원금 제도)를 결합하는 것이야 말로 정규직화의 실효성도 높이고 사회적 비용 분담이라는 정의도 실현하는 방안이다. 간접고용 문제의 핵심인 사내외 하청(용역, 도급)노동자에 대한 명시적인 언급은 없이 핵심을 비껴가고 있다.

1) 정규직 전환 가이드라인

비정규직 정규직 전환 가이드라인은 기간제에만 해당되는 정책이고, 이미 시행되고 있는 공공부문 비정규직 대책 수준을 민간 기업으로 이어오겠다는 것이 골자다. 이번 고용형태 공시 결과에서 보듯 간접고용 확산과 차별 문제가 심각한데 이에 대한 언급이 빠져 있다. 그래도 상시 지속적 업무(과거 2년 이상 계속되어 왔고, 향후에도 지속될 것으로 예상되는 업무)에 종사하는 기간제 노동자를 무기계약으로 전환한다는 발상은 공공부문과 달리 기업들이 과거 적용했던 ‘상시 지속 업무 + 핵심 업무(회사의 판단기준에 좌우되는 기준)’라는 기준보다 진일보한 내용이다.문제는 정부가 “정규직 전환 가이드라인을 제정하고, 정규직 전환 자율협약을 확산”한다는 방법론에 있다. 견인할 장치는 정부의 압력뿐이다. 자율협약을 견인해 낼 경제적·사회적 유인에 대한 고려는 없이 행정적 압력만으로 지속성을 가지고 확산 가능한지는 의문이다.

2) 정규직 전환 임금 지원

중소·중견 기업 파견 노동자를 사용사업주가 정규직으로 직접 고용하거나 파견사업자가 정규직으로 전환할 경우에 임금의 일부를 고용보험에서 지원하는 정책의 문제는 다음과 같다.

첫째, 중소·중견 업체의 경우로 한정하는 것은 대기업에 대해서는 지원금을 주지 않고 전환하도록 하는 정책을 누락할 경우, 중소·중견업체에 대한 지원책이 아니라 대기업에 대한 면죄부와 다름없다. 둘째, 명백한 합법파견은 불법파견이라는 빙산의 일각인데, 이런 핵심은 비껴가고 있다. 셋째, 사용사업주가 정규직으로 직접 고용하는 경우가 아니라, 고용사업자인 파견회사가 정규직으로 전환하는 경우에 지원금을 줄 경우 일시적 모집형 파견을 상용형 파견으로 유도하는 정책이 된다. 그런데 일정 규모가 있는 파견회사들은 파견(합법 파견)과 도급(제조업 등 사실상 불법파견)이라는 두 개의 회사로 운영되고 있고, 후자에서 수익의 대부분을 얻고 있다. 그런데 상용형 파견으로 유도하는 정책은 앞의 합법파견에서는 사용기간의 단기성으로 지속적인 고용을 보장할 유인이 없어 실현성이 떨어지고, 뒤의 도급파견형에서는 사용사업주에게 실질적 권한(도급계약의 갱신과 해지에 고용이 좌우)이 있어 파견회사가 고용 책임을 질 만한 형편이 못 된다. 한마디로 실현성이 없는 정책이다. 넷째, 고용형태 공시자료에서 사업서비스업에 해당하는 업체들의 경우 기간제와 간접고용 모두 사용 비율이 매우 높게 나온다. 파견업체가 포함되어 있는 업종인데, 그 요인을 분석할 필요가 있다.

국민의 생명과 안전과 관련된 업무에 파견은 절대금지 업무로 제한되어 있다. 그런데 이번에 기간제와 시간제 등 직접고용의 경우로 확대하겠다는 것이다. 세월호 참사와 관련해 규제완화와 함께 비정규직 남용이 문제가 되었던 점을 반영하고 있다. 선장도 비정규직인 계약직이고 선원 29명 가운데 15명이 6개월~1년의 단기 계약직이며, 갑판부 기관부 선원 17명 중 12명이 계약직 직원이었다는 사실이다. 간과하지 말아야 할 것은 청해진해운이 우리 직원이 아니라서 장례비를 지급할 수 없다고 했던 아르바이트생들이다. 파견은 금지되고 있고 기간제도 금지하려 하고 있으나 기간제도 파견도 아닌 고용형태가 남용되고 있는 현실이다. 선박 운항과 비관련 업무라는 통로를 통해서 남용될 여지가 있다는 점이다.

파견 절대금지 업무인 의료산업에서 환자이송 업무나 병동보조 업무라는 이름으로 파견이 만연해 있는 현실을 어떻게 볼 것인지 답하는 것이 순서이다. 철도공사의 승객 승무원은 자회사 소속으로 파견 형태로 일하고 있어 비상시 안전업무를 담당하지 못 하게 되어 있다. 과연 이것이 안전을 위하는 길인가? 철도공사의 정비 업무와 선로보수 업무는 외주화가 만연해 있다. 인천공항공사의 87.4%는 간접고용으로 운용되고 있다. 국토교통부 산하 기관의 간접고용 비율은 평균 50%에 육박한다. 시늉만 하지 말고 생명과 안전과 관련된 업무의 영역을 하나하나 꼼꼼히 살피고 왜곡된 현실 고용구조를 바꿀 수 있는 정책을 마련해야 한다.

3) 공공부문 정규직 전환

공공부문의 단계적 정규직 전환의 경우, 이제까지 보여 온 공공부문 정규직화의 한계를 계속 반복할 우려가 크다. 기간제의 무기계약직 전환의 한계도 있지만, 이와 함께 풍선효과로 인한 간접고용화 문제도 심각하다. 그런데 이번 정책은 새로울 게 없다. 정부출연 연구기관 비정규직 연구 인력의 정규직 전환만 도드라지게 강조되고 있을 뿐이다.무기계약직 인건비를 총인건비에 포함하는 정책을 정규직과 동일한 임금인상률을 보장하는 좋은 정책인 것처럼 표현하고 있는 게 가장 심각한 문제점이다. 총인건비 관리정책과 경영평가제가 작동하는 여건에서 인건비를 사업비로 전환해야 하는 압력은 지속되며, 결국 간접고용 활용을 통한 인건비 감소를 동반해야 무기계약직 전환과 임금 인상은 지속될 수 있다.

4) 비정규직 사용규제 합리화

비정규직 사용규제 합리화라는 이름으로 파견 대상과 기간을 완화하는 발상은 원래 파견법 개정 당시 노동부가 내놓은 최초안이 네거티브 시스템으로 절대금지, 상대금지 업무를 빼고 다 허용하는 내용이었음을 상기시킨다. 물론 고소득 전문직, 고령층, 농림어업으로 제한하고 있지만 파견 대상 확대의 시도가 매 정권마다 있었다는 점에서 문제의 시발점이 될 수 있다. 고소득 전문직에 대해선 파견 기간 확대도 언급하는데, 이 또한 논란의 여지가 적은 영역에서부터 물꼬를 트는 의미가 강하다.

또한 고소득 전문직의 범주가 매우 자의적일 수 있다는 점도 주의할 점이다. 예를 들어 컴퓨터 전문가와 준전문가가 파견 대상인데, 이 업종을 고기술 고한(苦汗) 노동(High-Tech Cottage)으로 만들어 버렸다. 이미 허용된 통신 기술공, 사무지원 종사자는 전문가인가? 예술·연예 및 경기 준전문가의 경우, 학교 비정규직 중 방과 후 교사와 경기지도원들을 한계 직종으로 내몰았다.

이 논리로 확장하려면 무엇보다 지금 허용된 건물 청소 종사자나 수위 및 경비원의 업무, 주자창 관리자의 업무, 주유원의 업무, 기타 소매업체 판매원, 사무지원 종사자의 업무, 배달·운반, 검침 관련 종사자의 업무 등은 빼야 한다. 이미 파견회사가 파견법 통과 이전에 불법으로 활동하고 있는 영역을 합법화 해준 것이지, 직종 구분의 명확한 기준이 있었던 게 아니다. 기간제법 제정 때, 박사학위 종사자를 고학력자라고 해서 기간제 적용대상에서 제외한 것도 학위가 안정적 직업을 보장해 주지 않는 현실을 고려하기보다, 시간강사와 비전임 인력에 의존하는 대학에 면죄부를 주는 조처였다. 전문직이라는 범주를 제시하려면 지금까지 허용된 기준부터 고쳐야 할 것이다.

5) 시간선택제 활성화

시간선택제 활성화는 우리의 장시간 근로 관행의 원인과 구조를 잘못 짚었다. 일례로 대기업 고액 생산직 노동자의 기본 시급조차 ‘최저임금+α’이며, 장시간 근로에 동반한 시간외수당, 휴일수당의 비중이 전체 임금의 1/3을 차지한다. 전근대적 노동시간 제도와 임금 제도에서 원인을 찾지 않고, 우물에서 숭늉 찾는 격의 고차원적인 해법을 삽입하는 것만으로 어떤 변화를 유도할 수 있다고 생각한다는 것이 우스꽝스런 모양새를 낳고 있다. 시간선택제든 시간제 활성화 정책이든 실효성이 없다. 첫째, 시간제를 제외하고 비정규직의 노동시간은 정규직보다 조금 많다(경제활동 부가조사 결과). 그런 비정규직이 700만 명이 넘는데, 사용자 측이 시간제를 고용할 경제적 유인은 없다. 둘째, 시간당 임금의 차별을 없애고 할증률을 준다한들 시간제는 총액으로 전일제의 최저임금을 밑돈다. 생활고에 직면하고 있는 노동자들은 시간제를 선택할 여력이 없다. 몇 시간을 일하든 총액이 최저임금보다 훨씬 위에 있는 생계비를 원하는 노동자들이 대다수이다. 따라서 총액으로 최저임금을 밑도는 시간제를 선택할 가능성이 있는 층은 매우 제약된다. 청년층, 노년층, 경력단절 여성 중 일부인데, 정부의 활성화 방향과는 다르다. 현재 시간제에 종사하는 사람들의 노동조건 향상에 기여하는 것이 그나마 긍정적인 효과일 것이다. 정부는 추가로 고용된 숫자만 중시하지 이런 점은 별로 고려치 않고 있다.

3. 가계-기업 소득 환류 장치의 성격과 개선 과제: 가계소득 증대세제와 비정규직 지원 제도의 결합 방안

최 경제팀은 3대 가계소득 환류 장치와 비정규직의 처우 개선이 핵심이라고 밝히고 있다. 두 정책에는 허점이 많고 핵심을 비껴가고 있다. 이 두 가지 핵심 과제를 연결시키는 것이야말로 최경환노믹스(박근혜 정부 2기 구상)의 부족한 점을 메워 기업-가계 소득 환류 장치를 실효성 있게 형성할 것이다.

3종 세트의 구조상의 문제가 매우 심각하다. 과세를 피하려면 사내유보금을 줄여서(기업소득 환류세제로) 임금을 늘리거나(근로소득 증대세제) 배당을 늘리도록(배당소득 증대세제) 유도하는데, 정작 투자를 유인하는 장치는 마련되지 않았다. 이미 투자 관련 감세 조처가 있긴 하지만, 이 정책 구성만으로 볼 때 대기업 고임금 지원과 배당소득 자산가 지원이라는 부자 감세를 위한 장치로 비춰진다. 기업들이 절세를 위해서 부자 감세에 의존하도록 하는 장치이므로 바람직하지 않은 정책 구성인 것이다. 따라서 구조적으로 다른 장치가 필요하다. 절세를 위해 저임금 노동자의 소득 개선을 도모하도록 이익금을 활용하게끔 유도하고 이를 주축으로 삼는 방안이 필요하다.

또한 사회적 차원의 양극화가 심각하고 이로 인한 소비 부진이 문제인데, 사회적 차원의 소득 환류 장치는 전혀 고려되지 않았다. 상생협력 자금을 세액 감면 대상에 포함한다는 것도 부품협력사를 고려한 조처라기보다 기업의 세액 부과 대상 축소의 성격이 더 강하다. 사회적 환류 장치의 도입을 위해서 과세로 얻은 재원을 기업 내에서 소화하는 것이 아니라 사회 전체적으로 활용하는 방안 마련이 필요하다.

기업의 사내유보금 과세를 통해 배당소득 증대나 정규직 임금소득 증대라는 부자 감세와 소득 증대라는 연계 장치로 작동시키기보다, 간접고용을 포함한 비정규직의 정규직 전환의 재원으로 사용하도록 하는 방안 마련이 필요하다. 어떤 과세 기준으로도 세금 부과 대상이 될 가능성이 큰 현대자동차는 불법파견 판정이 났거나 예정된 사내하청 노동자의 정규직화를 세금 부과 대신 선택할 수 있다. 삼성전자, SK, LG전자도 하도급 구조로 방치한 서비스 기사의 정규직화 방안을 선택하도록 유도하는 방안을 마련할 필요가 있다. 특수고용을 상시적 인력으로 활용하는 업종의 기업은 특수고용 산재보험 전면 적용과 직접고용 정규직 전환을 선택할 수 있다.

이를 위해서 간접고용 정규직화와 하도급 구조 정상화를 위한 임금 비용 지출을 사내유보금 과세 대상 이익금에서 제외하는 정책을 마련해야 한다. 저임금과 고용이 불안정한 노동자의 임금을 인상하고 소득을 안정화하는 것이야말로 소비 진작에 가장 효과적인 방안이다.

한국 사회 양극화를 해결하려면 기업 소득의 기업 내 환류 장치만 마련하는 것은 한계가 있다. 하도급 노동자 등 간접고용 노동자를 주된 대상으로 설정하는 것도 사회적 환류 장치의 성격을 지닌다. 이로부터 나아가 과세로부터 얻은 재원을 사회적 환류 장치의 재원으로 사용하는 방안이 필요하다. 사회적 환류 장치의 유력한 후보로 전반적 정규직화 재원으로 사용하는 방안, 16년째 변죽만 울리고 있는 청년실업 해소를 위한 한국형 로제타 플랜(Rossetta Plan)의 전격 실현 방안, 이번 경제 계획에도 포함된 특수고용 문제 해결의 과제를 예로 들 수 있다.